Łukasz Rogojsz, Interia: 2027 rok i Ukraina z częściowym członkostwem w Unii Europejskiej. Ten scenariusz jest coraz mocniej omawiany w Brukseli. Political fiction czy wyjątkowe rozwiązanie na arcytrudne czasy?
Piotr Buras, dyrektor warszawskiego biura Europejskiej Rady Spraw Zagranicznych (ECFR): – W mojej ocenie to ten drugi scenariusz, choć nie przywiązywałbym się do daty. Aczkolwiek jesteśmy jeszcze bardzo daleko od jego finalizacji, bo wedle obecnych reguł prawnych wszystkie kraje UE musiałyby zgodzić się na takie rozwiązanie. Z tym konsensusem na ten moment byłby problem, zwłaszcza z powodu Węgier, które są najmocniej antyukraińskim państwem w UE. Przede wszystkim zaś musiałaby skończyć się wojna.
Reszta państw unijnych chciałaby kopernikańskiego zwrotu w tak fundamentalnej kwestii jak zasady członkostwa w UE?
– Dzisiejsza Unia funkcjonuje w momencie historycznej próby i podążanie utartym, znanym od dekad szlakiem, nie jest odpowiedzią na zagrożenia i wyzwania, które przed Unią stoją.
Wywrócenie wszystkiego do góry nogami jest?
– Zmiana metody rozszerzenia, tzw. odwrócone rozszerzenie, jest tą odpowiedzią, a przynajmniej dużą jej częścią. Rzecz w tym, że to nie może dotyczyć wyłącznie Ukrainy, ale również innych państw, które obecnie są w procesie akcesyjnym, czyli państw bałkańskich. UE powinna – pod pewnymi warunkami – wszystkim tym krajom dać możliwość przekroczenia Rubikonu członkostwa teraz, przy czym to członkostwo byłoby niepełne i ograniczone w bardzo wielu obszarach, a pełne prawa członka UE państwa te uzyskałyby wypełniwszy wszystkie kryteria akcesyjne.
Przecież to arcyryzykowny scenariusz. Setki rzeczy mogą pójść nie tak, jak zwolennicy tego rozwiązania by sobie życzyli.
– Owszem, ryzyko zawsze istnieje. Ale większym byłoby trwanie przy status quo. Dlatego bardzo poważnego namysłu i dyskusji wymaga kwestia tego, co UE mogłaby zaoferować takim państwom już na starcie, a co nie wchodzi absolutnie w grę.
Jak mogłoby to wyglądać?
– Na pewno ograniczeniom podlegałyby sprawy fundamentalne, czyli udział w głosowaniach nad zmianami prawa unijnego i kierunkami unijnej polityki, korzystanie z prawa weta albo dostęp do unijnego budżetu czy jednolitego rynku. Możliwości jest bardzo dużo.
Tylko to wszystko oznaczałoby Unię wielu prędkości. Coś, o czym od lat mówi chociażby prezydent Francji Emmanuel Macron. W tak niepewnych geopolitycznie czasach, przy tak poważnym zagrożeniu ze strony Rosji, nie wydaje się to najlepszą opcją. Rodzi ryzyko zwiększenia liczby konfliktów i podziałów, których obecnie w UE i tak już nie brakuje.
– O „odwrotnym rozszerzeniu” mówimy dzisiaj wyłącznie dlatego, że w razie porozumienia pokojowego między Ukrainą i Rosją kwestia członkostwa Ukrainy w UE będzie jednym z absolutnie kluczowych elementów tego porozumienia, będzie dla niej najważniejszą miarą sukcesu w tej wojnie, której zakończenie – kiedykolwiek ono nastąpi – łączyć się będzie przecież z wieloma bolesnymi decyzjami. Nie bez powodu ta kwestia znalazła się w 20-punktowej europejskiej wersji planu pokojowego. To jest obietnica ze strony UE: po zawarciu pokoju z Rosją Ukraina zostanie członkiem Unii.
Tylko czy Unia powinna kłaść na szalę swoją spójność i konkurencyjność, żeby dać Ukrainie tę gwarancję bezpieczeństwa?
– Nie uważam, by rozszerzenie według tego nowego pomysłu miało oznaczać zagrożenia dla spójności i konkurencyjności. Wręcz przeciwnie, Unia mogłaby na nim głównie zyskać. To jest strategiczny interes samej Unii i rzecz decydująca dla jej przyszłości: wyjście Ukrainy zwycięsko z wojny z Rosją. Ukraina nie wyjdzie zwycięska z tej wojny na froncie. Zapewne w większości, jeśli nie we wszystkich, scenariuszach, które byśmy rozpatrywali, Ukraina straci na rzecz Rosji jakieś terytoria i będzie musiała się z tym pogodzić. Członkiem NATO też nie zostanie, bo Amerykanie, zwłaszcza obecna administracja, tego nie chcą. Jedynym sukcesem, jaki Ukraina może wynieść z tej wojny, jest zakotwiczenie w Unii Europejskiej. I w naszym, europejskim interesie jest, żeby Ukraina ten sukces osiągnęła.
Dlaczego ten ukraiński sukces jest tak ważny dla UE?
– Ukraina bez tego sukcesu zostanie z niczym. Niby pokój, ale raczej nietrwały , a do tego niepewna przyszłość.
Obrona suwerenności i samego istnienia państwa w sytuacji, gdy Władimir Putin chciał je wymazać z mapy samo w sobie jest dużym osiągnięciem.
– Oczywiście. Jednak wybiegając w przyszłość i myśląc o geopolitycznej sytuacji Ukrainy w kolejnych latach czy dekadach, trudno postrzegać to jako sukces. To plan minimum, który niczego nie zabezpiecza. Bez zakotwiczenia w UE Ukrainie niezwykle trudno będzie utrzymać suwerenność, dobrobyt i bezpieczeństwo. Ukraina poza Unią będzie państwem słabym, niestabilnym, zniszczonym wojną, z dużym rozczarowaniem społecznym, a być może nawet antyzachodnimi nastrojami. Dlatego dla Brukseli Ukraina poza Unią to jest zły scenariusz. Jednocześnie nie możemy przyjąć Ukrainy jako pełnoprawnego członka Wspólnoty, dopóki nie spełni kryteriów członkostwa.
Zwłaszcza, że esencją członkostwa w Unii zawsze był właśnie proces akcesyjny, w którym państwo kandydujące przechodziło głęboką metamorfozę polityczną, prawną i gospodarczą.
– Dlatego UE nie może ominąć tego kroku. Zresztą na taką decyzję nie będzie zgody państw UE. Zwłaszcza, że w ocenie wielu krajów przyjęcie Ukrainy, a zapewne także państw bałkańskich, będzie oznaczać konieczność reformy całej Unii, bo w przeciwnym razie Unii grozi paraliż. Jest też wciąż w UE grupa krajów generalnie niechętna rozszerzeniu. Tym bardziej rozwiązanie, o którym rozmawiamy, czyli „odwrócone rozszerzenie”, jest jedynym sensownym kompromisem. On, z jednej strony, daje szybkie członkostwo tym państwom, a więc poczucie, że politycznie dokonała się historyczna zmiana. Oczywiście jest to obwarowane zastrzeżeniami i okresami przejściowymi, ale te państwa są już członkami UE, czują się częścią zjednoczonej Europy. Z drugiej strony, scenariusz z „odwróconym rozszerzeniem” uspokaja sceptyków dalszej integracji, bo pokazuje im, że podejmujemy określony wybór, żeby sprostać potężnym geopolitycznym wyzwaniom, ale jednak zachowujemy margines bezpieczeństwa, nie robimy niczego „na wariata”. Są zabezpieczenia gospodarcze, polityczne, prawne.
To jest strategiczny interes samej Unii i rzecz decydująca dla jej przyszłości: wyjście Ukrainy zwycięsko z wojny z Rosją
Wołodymyr Zełenski 20 lutego powiedział: „Będziemy gotowi technicznie do 2027 roku. Mówicie o zakończeniu wojny i jednoczesnych gwarancjach bezpieczeństwa. A UE jest dla nas gwarancją bezpieczeństwa”. Jak rozumieć tę „gotowość techniczną” i czy Ukraina rzeczywiście jest w stanie osiągnąć ją do 2027 roku?
– Ja rozumiem to jako implementację unijnego prawa i unijnych standardów. To, oczywiście, nie jest wszystko, bo mamy też stan instytucji państwa, praworządność, instytucje antykorupcyjne, funkcjonowania całego systemu politycznego i mnóstwo innych kwestii. Jest to jednak ten pierwszy krok, ten pierwszy klaster w negocjacjach akcesyjnych. Zresztą tutaj nawet kraje, które są bardzo przychylne akcesji Ukrainy, jak państwa nordyckie, zachowują dużą ostrożność i czujność. Doświadczenia KE z Polską czy Węgrami z ostatnich lat pokazują, że kwestie prawne to jest absolutny fundament, którego nikt w Unii nie chce lekceważyć ani się z nim spieszyć.
– Druga kwestia to zgodność polityki zagranicznej kraju wstępującego z polityką zagraniczną całej UE. W przypadku Ukrainy nie ma tutaj problemu, ale gdyby w tym samym momencie do UE wchodziła, choćby na zasadzie niepełnego członkostwa, Serbia, to taki problem już się pojawi. Mówimy w końcu o państwie z wyraźnymi naleciałościami autorytarnymi, państwie prorosyjskim i prochińskim. Nie bez powodu w brukselskich kuluarach dużo mówi się o specjalnym dokumencie przygotowywanym przez Komisję Europejską, który miałby porządkować w przypadku tego częściowego członkostwa właśnie kwestie praworządności i spójności polityki zagranicznej.
Nawet zakładając, że będą tylko dwa kluczowe kryteria do spełnienia na drodze do niepełnego członkostwa w UE, to czy rok wystarczy? Kończy się luty 2026 roku, a Ukraina ma otwarty dopiero jeden klaster akcesyjny w negocjacjach z KE.
– Wszystko zależy od tego, jak zostanie ostatecznie zdefiniowane to częściowe członkostwo. Jestem w stanie wyobrazić sobie, że początkowo ono będzie znaczyć niewiele, będzie przede wszystkim ważną decyzją symboliczną, która pozwoli ten proces dochodzenia do pełnego członkostwa przeprowadzić już w ramach UE. Bez obniżenia standardów i nienaturalnego przyspieszania spraw.
Kluczowa sprawa: czy to „odwrócone rozszerzenie” miałoby dojść do skutku tylko w przypadku zawarcia pokoju między Rosją i Ukrainą, czy wyobraża pan sobie sytuację, że proces rusza jeszcze w trakcie wojny?
– Mogę sobie to wyobrazić wyłącznie jako część porozumienia pokojowego. W realiach wojennych nie widzę możliwości przeforsowania takiego rozwiązania na forum UE. Nie trzymałbym się też bardzo sztywno 2027 roku. Tu bardzo wiele od wydarzeń na froncie i postępów w negocjacjach pokojowych. Jednak sam pomysł, żeby w znaczący sposób przyspieszyć ze względów politycznych członkostwo Ukrainy i kilku innych państw w UE na innych zasadach, niż to miało miejsce dotychczas, uważam za absolutnie realny.
Porozmawiajmy o tej realności. Wyraźne „nie” drodze na skróty do Unii mówią Niemcy. Mocno antyukraińskie są Węgry Viktora Orbana. W przeszłości kilka innych państw było z różnych powodów sceptycznych rozwiązaniu, o którym rozmawiamy. Sporo tych przeszkód.
– Do przeprowadzenia tej zmiany konieczna jest nie tylko zgoda Niemiec, ale wszystkich 27 państw UE. Bez konsensusu nic się tutaj nie wydarzy, nie ma innej opcji. Mówimy o bardzo dużej i politycznie znaczącej zmianie, więc żeby ona weszła w życie i przetrwała, musi panować wokół niej zgoda i zrozumienie.
Co do Węgier KE ma kilka scenariuszy działania. Z Niemcami będzie dużo trudniej. Jak Komisja może ich przekonać?
– Uważam, że to nie jest zadanie niewykonalne. W wielu innych, ważnych kwestiach Niemcy ostatnimi czasy zmieniały swoje stanowisko – m.in. w sprawie „zamrożonych” rosyjskich aktywów, dostaw broni dla Ukrainy czy emisji euroobligacji w celu sfinansowania pomocy dla Ukrainy. Był cały szereg decyzji, które najpierw rząd niemiecki, czy cała tamtejsza klasa polityczna, wykluczał, a w toku rozmów jednak udawało się Niemców przekonać.
Konieczny byłby silny i solidarny nacisk innych kluczowych krajów unijnych: Francji, Włoch, Hiszpanii, Polski.
– Co do Polski, to wcale nie byłbym pewny, czy będziemy tak wielkim orędownikiem tego rozwiązania. Jestem sobie w stanie wyobrazić, że polski rząd będzie w tej sprawie co najmniej tak dużym sceptykiem jak rząd niemiecki.
Dlaczego? Premier Donald Tusk na każdym kroku deklaruje nasze wsparcie dla członkostwa Ukrainy w UE.
– Odpowiedź jest prosta: wybory parlamentarne w 2027 roku i coraz silniejsze antyukraińskie nastroje w Polsce. Proszę sobie wyobrazić sytuację, że mamy początek 2027 roku, powoli rozkręca się kampania parlamentarna, a tu rusza dyskusja o poważnym, niestandardowym przyspieszeniu akcesji Ukrainy do UE. Dzisiaj skrajnie upolityczniona jest u nas nawet dyskusja o programie SAFE, który stanowi olbrzymią szansę dla Polski na zwiększenie naszych zdolności obronnych. Członkostwo Ukrainy w UE uruchomiłoby lawinę obaw po polskiej stronie, wystarczy wspomnieć o tym, co działo się jeszcze nie tak dawno wśród polskich rolników.
Krótko mówiąc: ukraińskie częściowe członkostwo stałoby się orężem w polskiej walce politycznej, a nasz rząd nie zechce podjąć takiego ryzyka w roku wyborczym?
– Dokładnie. Uważam, że nawet w samej koalicji rządzącej trudno byłoby o wypracowanie jednolitego stanowiska wobec „odwróconego rozszerzenia”. Tym bardziej należy o tym mówić i tłumaczyć wszystko już dzisiaj, przekonywać, że ono byłoby także w polskim interesie. Aczkolwiek to będzie trudna i wyboista droga. Na szczęście ostatnie lata pokazały w Europie, że pewne rzeczy, które były wcześniej nie do pomyślenia, jednak są możliwe. Przykład pierwszy z brzegu to nasza zależność od rosyjskiej taniej energii, która dzisiaj została zredukowana niemal do zera.
– Geopolityczny realizm, którego przyspieszoną lekcję Unia przeszła w ostatnich latach. Trudno mi sobie wyobrazić, że w sytuacji, gdy Stany Zjednoczone odwracają się od Ukrainy, a kiedy stabilność Ukrainy jest kluczowa dla architektury bezpieczeństwa w Europie, UE trzyma się kurczowo podejścia, które dzisiaj jest receptą raczej na stagnację niż rozwiązywanie problemów.
Dla Ursuli von der Leyen projekt „odwróconego rozszerzenia” i wprowadzenia Ukrainy do UE, choćby na niepełnych warunkach, jest punktem honoru i kwestią politycznego dziedzictwa?
– Absolutnie. Dla niej i dla całej jej Komisji. Zresztą Marta Kos, unijna komisarz ds. rozszerzenia, sama mówiła, że celem KE na tę kadencję jest doprowadzenie do powiększenia Unii. Ona miała wówczas na myśli bardziej Albanię i Czarnogórę, a nie Ukrainę, ale dzisiaj dla wszystkich jest już jasne, że KE będzie parła do sfinalizowania również kwestii ukraińskiej. Tylko KE ma ten luksus, że nie staje do wyborów za półtora roku, a sprawa przyspieszonego członkostwa dla Ukrainy i innych państw będzie decydować się w europejskich stolicach, które takiego komfortu nie mają.
Przewodnicząca von der Leyen przekona kanclerza Friedricha Merza czy premiera Donalda Tuska?
– To będzie jej bojowe zadanie. Bardzo trudne, ale nie powiedziałbym, że niewykonalne. W ostatnich latach UE niejednokrotnie pokazała już, że potrafi adaptować się do niezwykłych okoliczności, w których żyjemy, znacznie lepiej, niż ktokolwiek mógł przypuszczać. Dzisiaj dziejowym wyzwaniem całej UE jest zabezpieczenie przyszłości Ukrainy, bo od niej zależy również przyszłość, dobrobyt i bezpieczeństwo państw unijnych.
Rozmawiał Łukasz Rogojsz
