Trybunał Konstytucyjny. Niemcy obawiają się „polskiego scenariusza”

W maju 2019 r. niemiecki Trybunał Konstytucyjny orzekł, że Federalna Służba Wywiadowcza (BND) nie może prowadzić masowej inwigilacji komunikacji cudzoziemców za granicą bez respektowania ich praw podstawowych. Wyrok wymusił reformę przepisów dotyczących działalności BND oraz wzmocnienie kontroli nad służbami.

W tym samym czasie Trybunał zakwestionował program skupu obligacji przez Europejski Bank Centralny i zarzucił instytucjom UE niewystarczające uzasadnienie jego zgodności z kompetencjami. Było to jedno z najbardziej kontrowersyjnych orzeczeń w historii Trybunału.

Niecały rok później Trybunał uznał, że niemiecka ustawa klimatyczna jest częściowo niezgodna z konstytucją, ponieważ nie określała wystarczająco precyzyjnie redukcji emisji po 2030 roku.

Trybunał Konstytucyjny w Niemczech. „Polski scenariusz nie jest wykluczony”

Przez dziesięciolecia Federalny Trybunał Konstytucyjny (Bundesverfassungsgericht) z siedzibą w Karlsruhe budował wizerunek instytucji skutecznie stojącej na straży niemieckiej konstytucji. Silnej, sprawnej i niezależnej od polityków. Zarówno tych z Berlina, jak i tych z Brukseli.

Ale wzrost poparcia dla Alternatywy dla Niemiec (AfD) i próby podważania niezależności sądów najwyższych w innych krajach stały się dla niemieckich polityków sygnałem alarmowym. Za konieczność uznali oni zwiększenie ochrony Trybunału Konstytucyjnego, aby nie dopuścić do takich sytuacji jak na przykład w Polsce.

– Rosnące poparcie wyborców dla AfD mimo postępującej radykalizacji tej partii wyraźnie pokazało, że scenariusze podobne do tych, które rozegrały się w Polsce, nie są również w Niemczech całkowicie wykluczone – mówi DW prawniczka Gertrude Lübbe-Wolff, była sędzia niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego (w latach 2002-2014).

Zdaniem Stefana Martiniego, badacza prawa publicznego z Uniwersytetu w Kilonii, kryzys praworządności w Polsce, a także na Węgrzech, zwrócił uwagę niemieckich polityków, sędziów i ekspertów prawnych jeszcze zanim AfD zaczęła osiągać szerokie poparcie.

– Na początku doświadczenia Polski i Węgier znajdowały się na pierwszym planie. Ale dwa lub trzy lata temu motywacją do reformy nie były już wyłącznie wydarzenia i rozwój sytuacji w tych krajach, lecz również wzrost znaczenia AfD jako partii krytycznej wobec systemu – mówi w rozmowie z DW Stefan Martini.

Niemcy. Politycy chcą chronić Trybunał, zmiany w prawie

W grudniu 2024 r. niemiecki parlament przyjął nowelizację ustawy o Federalnym Trybunale Konstytucyjnym, która wpisała strukturalne zasady funkcjonowania izby do konstytucji Niemiec.

Znalazły się w niej zapisy ustalające liczbę sędziów (16), długość ich kadencji (12 lat), maksymalny wiek (68 lat) oraz podział Trybunału na dwa senaty liczące po ośmiu sędziów. W konstytucji zapisano również, że sędzia pozostaje na stanowisku i wykonuje swoje obowiązki do czasu wyboru następcy.

Wszystko po to, by zagwarantować, że zdolność Trybunału do działania nie zostanie zagrożona, jego wewnętrzne procedury pozostaną autonomiczne, a wpływ polityków (choć to oni wybierają sędziów TK), pozostanie zminimalizowany.

Ochroną konstytucyjną nie został natomiast objęty wymóg uzyskania w Bundestagu lub Bundesracie większości dwóch trzecich głosów przy wyborze sędziego lub sędzi do TK. Oznacza to, że większość polityczna w Bundestagu mogłaby ponownie ten wymóg zmienić – zaznacza Stefan Martini.

– W przeszłości to zabezpieczenie sprawiało, że do Trybunału nie trafiały osoby reprezentujące skrajne stanowiska. Dzięki temu możliwe było wyłonienie osobowości zdolnych do budowania zaufania społecznego oraz zaufania ze strony pozostałych organów konstytucyjnych – mówi.

Niemcy pełni obaw. Sądy konstytucyjne „pierwszym celem autokratów”

Nowelizacja ustawy regulującej funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego była jedną z ostatnich spraw, w których udało się porozumieć rozpadającej się koalicji kanclerza Olafa Scholza przed przedterminowymi wyborami do Bundestagu w lutym 2025 r. Zmianę ustawy poparli również opozycyjni wówczas chadecy z CDU/CSU. Przeciw była jedynie AfD.

– Patrząc na inne kraje, widzimy, że gdy autokraci dochodzą do władzy, niemal zawsze w pierwszej kolejności atakują sprawność i niezależność sądownictwa. Podkopują państwo prawa, a sądy konstytucyjne są często ich pierwszym celem – mówiła w grudniu 2024 r. ówczesna minister spraw wewnętrznych Nancy Faeser podczas debaty nad ustawą w Bundestagu.

Tymczasem Niemcy stoją obecnie przed dylematem, czy w imię pluralizmu Bundestag powinien dopuszczać do Trybunału kandydatów nominowanych przez AfD. Czy w tym przypadku również powinna obowiązywać tzw. zapora ogniowa (odmowa współpracy) wobec partii klasyfikowanej przez kontrwywiad jako częściowo skrajnie prawicową i wrogą konstytucji?

Niemcy przed dylematem. Chodzi o sędziów nominowanych przez AfD

W wydanej pod koniec października książce „Czy Federalny Trybunał Konstytucyjny potrzebuje (więcej) reform?” Gertrude Lübbe-Wolff pisze, że przy obecnym układzie sił partie opozycyjne (w tym AfD czy Lewica) powinny zachować możliwość zgłaszania kandydatów do Trybunału, ponieważ procedura wyboru i tak pozwala skutecznie zweryfikować, czy dana osoba szanuje porządek konstytucyjny.

– Nie uważałabym za problem, gdyby jeden czy drugi sędzia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego został zaproponowany przez AfD. Oczywiście musiałyby to być osoby stojące obiema nogami na gruncie konstytucji. Uważam też, że przekonanie, iż każdy sędzia zaproponowany przez tę partię wykorzystywałby swoją pozycję wyłącznie do sabotowania działalności Trybunału, jest czystą fantazją – oceniła Lübbe-Wolff w wypowiedzi dla DW.

W swojej książce była sędzia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego proponuje również publiczny wybór sędziów tego gremium. Jej zdaniem, kandydaci powinni być zgłaszani w ramach otwartego konkursu, a specjalna komisja ekspercka dokonywałaby selekcji na podstawie merytorycznych zgłoszeń, co ograniczyłoby zakulisowe targi polityczne.

– Obawiam się, że zaufanie do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, które już ostatnio spadło, będzie jeszcze bardziej osłabione, jeśli AfD nadal będzie całkowicie wykluczona z jakiegokolwiek wpływu na obsadę sądu – mówi Lübbe-Wolff.

– Dawniej zasadnicza linia podziału politycznego przebiegała między chadekami a socjaldemokratami. Dziś przebiega między AfD a wszystkimi pozostałymi partiami. To zupełnie nowa sytuacja – dodaje.

Niemcy. AfD kontra sąd konstytucyjny

W dłuższej perspektywie sytuacja mogłaby jednak wyglądać inaczej, gdyby AfD współrządziła Niemcami i przez wiele lat mogła powoływać sędziów do Trybunału Konstytucyjnego.

W takim przypadku mogłaby podejmować próby zmian przepisów o Trybunale, zarówno na poziomie Bundestagu, jak i parlamentów krajów związkowych. Przy jeszcze znaczniejszej większości mogłyby nawet próbować zmieniać Ustawę Zasadniczą – ostrzega Stefan Martini.

– Na razie nic nie wskazuje na to, że w przypadku zdobycia władzy politycznej AfD natychmiast chciałaby zniszczyć, zlikwidować lub w jakiś sposób osłabić Trybunał. Nie wykluczałabym jednak takiego scenariusza, gdyby Trybunał stanął na przeszkodzie realizacji jej celów politycznych – podkreśla ekspert.

Alternatywa dla Niemiec mogłaby wykorzystać słabnące zaufanie do Trybunału. W badaniu Instytutu YouGov do najwyższego niemieckiego sądu na początku października zaufanie deklarowało około dwóch trzecich Niemców (66 proc.).

Jeszcze kilka lat temu wskaźniki te były znacznie wyższe. Według sondażu ośrodka Allensbach w 2021 roku Trybunałowi ufało jeszcze 81 proc. respondentów.

Trybunał Konstytucyjny w Niemczech. Spada poziom zaufania

Nie wiadomo dokładnie, dlaczego poziom zaufania spadł. Część obserwatorów przyczynę widzi w niektórych orzeczeniach Trybunału w czasie pandemii. Sędziowie odrzucili wówczas m.in. skargi przeciwko ograniczeniom kontaktów i godzinom policyjnym oraz obowiązkowym szczepieniom w branży medycznej, czym narazili się na zarzuty ograniczania swobód obywatelskich.

Z drugiej jednak strony zaufanie do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego utrzymuje się na wyraźnie wyższym poziomie niż zaufanie do innych organów państwa – Bundesratu (47 proc.), Bundestagu (38 proc.) czy rządu (29 proc.).

– Najważniejsze mechanizmy zapewniające niezależność Federalnego Trybunału Konstytucyjnego wcale nie mają charakteru prawnego, lecz raczej pozaprawny. Mam na myśli na przykład zaufanie społeczeństwa do sądu, jego pozycję w przestrzeni publicznej oraz szacunek ze strony pozostałych organów konstytucyjnych – ocenia Stefan Martini.

– Rząd lub większość parlamentarna, która próbowałaby zdemontować sąd albo ignorować jego orzeczenia, musiałaby się w związku z tym liczyć z poważnym spadkiem poparcia – dodaje Gertrude Lübbe-Wolff.

Test dla niemieckiej demokracji. „Taki polityk by nie przetrwał”

Podobnie formułował tę zależność były prezes Trybunału Andreas Vosskuhle. „Gdyby którykolwiek niemiecki polityk spróbował wywrzeć presję na Federalny Trybunał Konstytucyjny, wybuchłby skandal, którego ten polityk by nie przetrwał” – mówił Vosskuhle w wywiadzie dla „Gazety Wyborczej” w 2016 r.

Przez dziesięć lat czasy się jednak zmieniły. Testem odporności niemieckiego systemu demokratycznego na presję polityczną stał się latem 2025 r. konflikt wokół kandydatury Frauke Brosius-Gersdorf na sędzię TK.

Kandydatura profesor prawa z Uniwersytetu w Poczdamie została wskazana przez socjaldemokratyczną SPD, ale w ostatniej chwili przed głosowaniem w Bundestagu chadecja wycofała poparcie dla jej wyboru, choć wcześniej takie poparcie zostało uzgodnione przez te ugrupowania w parlamentarnej komisji wyborczej.

Przeciwnicy Brosius-Gersdorf przedstawiali ją jako zwolenniczkę aborcji i obowiązkowych szczepień, przylepiając jej etykietę „radykalnie lewicowej„. Dodatkowym argumentem stały się zarzuty dotyczące rzekomego – później nie potwierdzonego – plagiatu w jej rozprawie doktorskiej.

Ostatecznie Brosius-Gersdorf wycofała swoją kandydaturę, nie chcąc przyczyniać się do pogłębiania kryzysu politycznego ani szkodzić reputacji Trybunału. Sprawa wywołała jednak wiele pytań dotyczących rzeczywistej niezależności wyboru sędziów od presji politycznej i medialnej.

Polski scenariusz „znacznie mniej prawdopodobny” w Niemczech

Mimo tych kontrowersji Gertrude Lübbe-Wolff uważa, że Niemcy nie są krajem, w którym niezależność Trybunału Konstytucyjnego może zostać zakwestionowana przez większość parlamentarną, a jego zdolność do funkcjonowania może być destabilizowana przez wiele lat.

Polski scenariusz nie jest wprawdzie całkowicie wykluczony, ale w Niemczech znacznie mniej prawdopodobny – ocenia była sędzia TK.

– Niemcy od trzech ćwierćwieczy coraz mocniej wrastają w system liberalnej demokracji zachodniej i związane z nim postawy społeczne. Polska i inne państwa Europy Środkowo-Wschodniej również dobrowolnie przeszły taką transformację, ale w znacznie krótszym czasie i pod presją akcesji do UE – powiedział.

– Nie dziwi więc, że część społeczeństwa nie była w stanie lub nie chciała tak szybko zaakceptować tych zmian, że instytucje nie zdążyły jeszcze rozwinąć się w równie stabilny sposób i w konsekwencji dochodzi do regresu – kontynuował Lübbe-Wolff.

Niemcy nie mogą czuć się bezpiecznie. „Nie mogą patrzeć na Polskę z góry”

Stefan Martini zwraca jednak uwagę, że nie można wykluczyć stopniowego osłabiania zdolności Trybunału do funkcjonowania ani sukcesywnego ograniczania jego niezależności. 

Jego zdaniem wiele będzie zależało od tego, jak siły polityczne wrogie konstytucyjnemu porządkowi lub krytyczne wobec obecnego systemu, jeśli dojdą do władzy, będą traktować Trybunał, inne instytucje państwa, prawo i orzeczenia sądowe. Kluczowe będzie to, czy będą je akceptować i respektować.

– Niemcy nie powinny poczuć się na tyle bezpiecznie, by patrzeć na Polskę z góry i mówić: „U nas coś takiego nigdy nie mogłoby się zdarzyć”. Być może nie w taki sam sposób i być może nie w takim samym tempie, ale nie jest to niemożliwe – wskazuje.

– Ostatnia reforma nie zabezpiecza Trybunału na przykład przed zmianą zasad rozpatrywania spraw zwykłą większością głosów. Podobne rozwiązanie zastosowano w Polsce. I w Niemczech również mogłaby je wprowadzić nowa większość polityczna, nawet gdyby nie dysponowała większością wymaganą do zmiany konstytucji – mówi .

– Reformą z 2024 r. próbowano zapewnić Federalnemu Trybunałowi Konstytucyjnemu pewną dodatkową ochronę. Jednak ochrona wynikająca z prawa zawsze sięga tylko tak daleko, jak daleko sięga przekonanie obywateli, że prawo jest wartością i zasługuje na szacunek – twierdzi Gertrude Lübbe-Wolff.

– Jeśli to przekonanie zanika, niezależność sądów również przestaje być bezpieczna. Tak samo jest w Niemczech – dodaje.

Maciej Wiśniewski, Redakcja Polska Deutsche Welle 

Oryginalny artykuł jest dostępny na stronie Deutsche Welle, otwiera się w nowym oknie.